Desafíos de la Zona Económica Especial de Puerto Chiapas

Introducción

El objetivo de este documento es contribuir a la planificación y evaluación del proyecto de la Zona Económica Especial (ZEE) de Puerto Chiapas. Para ello, se recurre a la metodología del Marco Lógico, empleada a nivel estratégico por el Gobierno Federal en el diseño, monitoreo y evaluación de políticas públicas.

Respecto a las fuentes de información que alimentan este documento se procedió a la revisión bibliográfica sobre temas vinculados al desarrollo, a las ZEE, al Soconusco, a Chiapas y México. Además se analizó la normatividad expedida hasta el momento: Ley Federal de Zonas Económicas Especiales (LFZEE) (DOF, 2016a), Reglamento de la LFZEE (DOF, 2016b), y Decreto de Declaratoria de la ZEE de Puerto Chiapas (DOF, 2017). También se revisaron investigaciones sobre otras ZEE en el mundo con el fin de entender cómo han operado, si tuvieron éxito o fracasaron, y cuáles fueron los motivos que llevaron a uno u otro resultado. Una vez realizada la etapa de investigación documental se procedió a la fase empírica, identificando los problemas estructurales de la región a través de observación directa en la zona, aplicación de entrevistas abiertas y semiestructuradas a informantes clave.

El documento se conforma de tres apartados. En el primero se habla de los antecedentes exponiendo el origen y justificación del programa de la ZEE. En el segundo se aplican las herramientas de la metodología del Marco Lógico, identificando y describiendo el problema central, construyendo el árbol de problemas y el árbol de objetivos. Finalmente, en el tercero se recomiendan algunas acciones encaminadas a reducir los riesgos que enfrenta la ZEE de Puerto Chiapas.

1 Antecedentes: origen de la propuesta y su justificación

En junio de 2016, la presidencia de la República publicó la LFZEE, en la que se propone la creación de Zonas Económicas Especiales en las entidades más rezagas del país. En el artículo 1 de la Ley se justifica la existencia de las ZEE estableciendo que se trata de un proyecto de gran alcance capaz de “impulsar el crecimiento económico sostenible que, entre otros fines, reduzca la pobreza, permita la provisión de servicios básicos y expanda las oportunidades para vidas saludables y productivas en las regiones del país con mayores rezagos en desarrollo social, a través del fomento de la inversión, la productividad, la competitividad, el empleo y una mejor distribución del ingreso entre la población” (DOF, 2016a).

Las ZEE suponen “un cambio en la estrategia para abatir el rezago de los estados más pobres” presentándose como “un programa disruptivo que busca generar un círculo virtuoso de riqueza en el sur-sureste a través de la inversión y el empleo” (Orozco, 2018). Con la puesta en marcha del proyecto de las ZEE existen grandes expectativas de dar inicio a un proceso de industrialización capaz de atraer empresas ancla, nacionales e internacionales, a la vez de generar condiciones para la integración de empresas locales a encadenamientos globales. Para el caso concreto de Chiapas, el 29 de septiembre de 2017 se publicó el Decreto de Declaratoria de la Zona Económica Especial de Puerto Chiapas.

 

2 Metodología del Marco Lógico

De acuerdo con Ortegón, Pacheco y Prieto (2015), los instrumentos del Marco Lógico ayudan a ligar la eficacia y efectividad de los programas con las metas de los planes estratégicos nacionales. La metodología del Marco Lógico se aplica en la planificación, monitoreo, y evaluación de proyectos y programas. En este documento se hace uso de sus herramientas para evaluar el diseño de la ZEE de Puerto Chiapas considerando que el programa aún se encuentra en una etapa inicial de su ejecución y que se puede incidir en la mejora de las deficiencias detectadas.

 

  1. Identificación y descripción del problema central

El proyecto de la ZEE de Puerto Chiapas es ambicioso, con grandes retos y áreas de oportunidad que merecen atención en materia de política pública. El problema central que enfrenta la propuesta se identifica como el no cumplimiento del objetivo del programa, esto es, que no se logre generar un polo de desarrollo industrial capaz de detonar crecimiento y desarrollo sostenibles en la región. La problemática se formula en estado negativo con el propósito de acotar su análisis y proponer alternativas de solución eficaces. Para centrar el análisis en las causas y los efectos en torno al problema central se recurre al árbol de problemas representando de manera esquemática la relación entre las causas y los efectos que pudieran explicar el incumplimiento del objetivo general del proyecto.


Figura 1. Árbol de problemas

  1. Árbol de problemas

En el esquema, el problema central simula el tronco del árbol; en la parte inferior, las causas simbolizan las raíces; mientras que, en la parte superior, se ubican los efectos, figurando las hojas. Las flechas muestran la interrelación de las causas y los efectos.

Las causas se agrupan en ocho grandes temas: incertidumbre política, dificultades en el transporte, problemas de infraestructura y servicios conexos a la actividad industrial, limitados encadenamientos productivos, desviación de inversiones productivas, competencia con otras ZEE, falta de incentivos, y conflictos sociales. A continuación se describen las causas y sus efectos con el propósito de analizarlas en detalle.

Causa: Incertidumbre política se refiere a que el mayor riesgo que enfrenta la ZEE es que el nuevo gobierno federal no dé continuidad al proyecto. En este sentido se ha pronunciado Gutiérrez Candiani, jefe de la Autoridad Federal para el Desarrollo de las Zonas Económicas Especiales (AFDZEE), al reconocer que, a pesar de que se trata de “un esquema de desarrollo con visión transexenal, […] el gran reto está en que tenga continuidad por parte del próximo gobierno de la República” (Sánchez, 2018). De hecho, es tal la irresolución que, a pesar de que el proyecto de las ZEE coincide con el plan de impulsar el Sur-Sureste del próximo gobierno, hasta el momento Andrés Manuel López Obrador no ha dicho con claridad si apoyará a las ZEE (González, 2018). Ante este escenario, la escasa capacidad de los gobiernos estatal y local para impulsar y reforzar las ZEE abona la incertidumbre existente sobre el futuro de las mismas.

Efecto: El efecto inmediato de no tener certidumbre política de que el proyecto prospere es que no exista un escenario óptimo para la atracción de empresas ancla, internacionales y nacionales, y por ende que los flujos de inversión sean exiguos. Al respecto, Gutiérrez Candiani anunció el pasado 18 de octubre durante la celebración del Foro internacional Puerto Chiapas, centro de negocios estratégicos para la ZEE, que hasta el momento 19 firmas han formalizado su compromiso de invertir en la región y sólo 2 empresas han cumplido con los requisitos y procedimientos que establece la LFZEE.

 

Causa: Los problemas de infraestructura y servicios conexos a la actividad industrial se relacionan con las características geográficas de la zona que condicionan el uso de bienes naturales (agua y energía eléctrica). Además de que el asentamiento de empresas requiere de la disponibilidad de servicios relacionados con las tareas industriales, por ejemplo: servicios de manejo de residuos peligrosos, de transporte, etc.

Efecto: Problemas ambientales e impactos negativos en la calidad de vida de la población residente, debido a que el asentamiento de parques industriales en una región donde los bienes naturales son limitados y donde no se cuenta con la infraestructura necesaria para el manejo de residuos industriales puede provocar un grave deterioro ambiental. Otro efecto podría ser la inequidad en el abasto de recursos naturales afectando seriamente a la población.

 

Causa: Las dificultades para el transporte tienen que ver con las deficiencias que presentan los medios de transporte: puerto, aeropuerto, carretera y ferrocarril; que limitan el buen desempeño de la ZEE. El puerto padece problemas histórico-estructurales que dificultan su funcionamiento como puerto de altura y cabotaje. Atender los problemas que presenta supone altos costos que consumen los ingresos generados por la actividad portuaria. Por su parte, en la actualidad, el ferrocarril no llega hasta el polígono de la ZEE. De hecho, el tránsito ferroviario finaliza sus trayectos en Arriaga. Desde allí, el transporte de mercancías sigue por carretera hasta Tapachula. A ello se suma la desaparición de 20 kilómetros de rieles de la vía que unía Tapachula con Puerto Chiapas (Vázquez, 2017). Respecto al entramado carretero, las dificultades se encuentran en las conexiones que se quieren realizar con Guatemala, debido al deterioro de las carreteras guatemaltecas.

Efecto: El hecho de no contar con una red de transporte eficiente que permita un rápido acceso a mercancías e insumos genera un escenario adverso para la atracción de inversiones debido al encarecimiento de los costos de producción y distribución. La centralización de la distribución de insumos y la mala conexión del Sur con el Centro del país inhibe el emplazamiento de empresas en la región. Es importante destacar que la calidad en el sistema de transporte ha sido uno de los principales factores a considerar en la localización de distritos industriales en diferentes partes del mundo.

 

Causa: Exiguos encadenamientos productivos determinados por una estructura productiva local reducida, poco sofisticada y con bajos niveles de productividad.

Efecto: Se espera que las actividades de las ZEE se vinculen fuertemente con proveedores y mercados locales. Sin embargo, las características de la economía chiapaneca determinan relaciones intersectoriales limitadas, que impactan de manera negativa en la producción total y en el empleo. En consideración de que el objetivo de la ZEE es generar un polo de desarrollo industrial y que en Tapachula sólo 7% de las unidades económicas realizan actividades de manufactura se corre el riesgo de que la ZEE funcione como un enclave, especializado en actividades de bajo valor agregado.

 

Causa: Los estímulos que contiene el Decreto de Declaratoria (DOF, 2017) están diseñados para incidir específicamente en la localización de capitales productivos en la ZEE. Se formulan para atraer nuevas inversiones hacia la zona. No obstante, también modificarán las decisiones de inversión de empresas ya establecida o que proyectaban establecerse en la región, dando lugar a una desviación de inversiones.

Efecto: Los incentivos fiscales son un factor clave para atraer inversión. Sin embargo, en el caso de la ZEE de Puerto Chiapas es evidente que pueden generar distorsiones en las decisiones de empresarios que ya deseaban iniciar actividades en mercados vinculados a la región, ya fuese en Tapachula, Frontera Hidalgo, Suchiate, o incluso Pijijiapan, Arriaga o en otros puntos de Chiapas. En esos casos, se deberá asumir la pérdida en el mercado local y el menoscabo en la recaudación de impuestos, como señala FIAS (2008: 32) al identificar entre los costos de las ZEE “los impuestos perdidos de las empresas que se trasladan del territorio aduanero doméstico a la zona económica especial.”

 

Causa: Los incentivos que se ofrecen para atraer empresas resultan bastante limitados al centrarse en aspectos fiscales: exenciones en el pago de los impuestos sobre la renta y al valor agregado, seguridad social, régimen aduanero especial. Parecieran estar sólo enfocados a compensar parcialmente las deficiencias que presenta la zona y por las cuales no resulta de interés para los inversores.

Efecto: Un escenario poco atractivo para la instalación de empresas que buscan tener la seguridad de que dispondrán, por ejemplo, de abasto energético, buenas comunicaciones, suministro de insumos.

 

Causa: Competencia con otras ZEE considerando que en otras regiones del país, con ventajas respecto a Puerto Chiapas, se están promoviendo proyectos similares, Chiapas tendrá que competir con esas otras zonas por atraer inversiones. En este sentido se debe considerar que las ZEE de Coatzacoalcos, Lázaro Cárdenas-La Unión, Salina Cruz, Progreso, Tabasco y Campeche, disfrutan de los mismos incentivos fiscales y administrativos que Puerto Chiapas y que además cuentan con otras ventajas. De hecho, la aprobación de la ZEE de Lázaro Cárdenas-La Unión potencia a otro competidor en el Pacífico con mayor capacidad e infraestructura para atraer inversiones y gestionar recursos. Lo mismo ocurre con Salina Cruz, que además forma parte del proyecto de corredor trans-ístmico del nuevo Gobierno Federal.

Efecto: El programa de ZEE en su conjunto puede implicar el desarrollo de algunas entidades y el deterioro relativo de otras, considerando que empresas ya instaladas en Chiapas se pudieran trasladar a otras entidades con mayores ventajas competitivas.

 

Causa: Conflictos sociales relacionados con la dinámica demográfica del lugar asociada con su condición de región fronteriza con Guatemala. En la región confluyen flujos, documentados e indocumentados, de personas y mercancías. Por otro lado, también existen conflictos magisteriales, de transportistas o de ejidatarios, que aunque su objetivo no sea entorpecer la dinámica económica del lugar pudieran afectar el tránsito de suministros y de mercancías. Además existe el conflicto directo con los pobladores que se verán afectados por el asentamiento de empresas transnacionales en sus tierras.

Efecto: Desconfianza por parte de los empresarios y un escenario adverso para el óptimo desarrollo de la región, que impacte positivamente la calidad de vida de la población residente.

  1. Árbol de objetivos

Con el propósito de identificar posibles alternativas que ayuden a superar los retos a los que se enfrenta la ZEE de Puerto Chiapas, a continuación se presenta el árbol de objetivos, también denominado de medios y fines. En este esquema se cambian las condiciones negativas a positivas, transformando las causas del problema en medios y los efectos en fines. Con ello, el problema central se convierte en el objetivo central del programa. La utilidad del árbol de objetivos es que a partir de su representación se deducen alternativas viables de solución al problema, analizando las relaciones entre medios y fines.


Figura. 2 Árbol de objetivos

 

 

De acuerdo a la metodología del Marco Lógico, una vez que se han examinado las relaciones entre medios y fines se deben formular acciones concretas que den solución a la problemática planteada. La identificación de acciones es un proceso analítico que busca operacionalizar los medios. Esto es, se busca proponer acciones que eliminen las causas que inhiben el cumplimiento del objetivo del programa de la ZEE de Puerto Chiapas. Es importante señalar que las acciones implican diferentes niveles de compromiso por parte de los distintos niveles de gobierno por lo que este documento se limita a enunciar algunas recomendaciones.

 

  3 Recomendaciones y/o acciones

Los retos que limitan el cumplimiento del objetivo central de la ZEE de Puerto Chiapas son complejos y están relacionados con problemas histórico-estructurales del Sur de México. En este sentido, a continuación se señalan algunas acciones que pueden ser el medio para contrarrestar las causas comentadas en secciones anteriores, que podrían llevar a que el programa no logre su cometido: generar un polo de crecimiento económico encaminado a reducir la pobreza existente en la región.

En primer lugar, se deben tomar acciones que reduzcan la incertidumbre política de la concreción del proyecto. Esto a través del liderazgo del gobierno en las inversiones en infraestructura y educación (Domínguez y Brown, 2017). El nuevo gobierno debe pronunciarse claramente en relación al apoyo que dará a la ZEE de Puerto Chiapas. A partir de ello es necesario crear mecanismos de coordinación entre los diferentes niveles de gobierno, aclarando el nivel de compromiso al que está sujeto cada uno de ellos, debido a que, hasta el momento, las acciones y obligaciones mencionadas en el Convenio de Coordinación para el establecimiento y desarrollo de la Zona Económica Especial de Puerto Chiapas y su Área de Influencia (DOF, 2018), suscrito por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el Estado de Chiapas, resultan ser ambiguas y muy generales.

El liderazgo del gobierno en los proyectos de inversión debe impactar en el desarrollo de infraestructura dispuesta para la ZEE. Los diferentes niveles de gobierno deben definir acciones a largo plazo invirtiendo y coordinando planes de la iniciativa privada. Hacer un diagnóstico de los servicios conexos a la industria que se ofertan en la región contribuirá a la creación de programas que impacten en su uso eficiente. En todo momento, es muy importante que no se favorezca a la industria en detrimento de las condiciones de vida de la población y del medio ambiente.

Mejorar los medios de transporte en la región requiere de importantes flujos de inversión, por lo que es necesario que desde el gobierno federal se disponga de un fondo para estos rubros. Hasta el momento, los gobiernos locales no cuentan con los recursos para solventar las deficiencias que presentan el puerto, el ferrocarril o las carreteras. En este sentido es relevante lo que menciona Pizano, socio de impuestos en Deloitte México, quien advierte de la necesidad de una planificación a largo plazo focalizando los recursos monetarios en las áreas en donde primeramente vayan a establecerse las empresas, o de lo contrario se corre el riesgo de crear los llamados ‘elefantes blancos’, zonas con la infraestructura necesaria pero sin los usuarios para explotarla. Si bien las empresas no se sienten atraídas por zonas sin infraestructura, también es cierto que ésta no es suficiente para captar inversiones productivas, ya que intervienen otros factores condicionantes.

Promover la generación de encadenamientos productivos y diversificar el tejido productivo de la región es un tema complejo que requiere de varias acciones que articulen los intereses de los sectores público y privado. Por ejemplo, se requiere de programas que impulsen actividades económicas de los sectores estratégicos, llamados así por los vínculos hacia adelante con otros sectores y por sus efectos multiplicadores en la producción, el empleo, ingreso y valor agregado. Otra acción sería fortalecer a empresas dedicadas a satisfacer la demanda intermedia y local de las actividades económicas más dinámicas, debido a que, como señala Robledo (2016), la producción total de la región y en general de todo Chiapas se destina en gran medida a la demanda final, que a su vez depende de la producción de insumos realizada en otras entidades.

En cuanto a la cadena de suministros articulada a cadenas globales de valor, se debe buscar que las empresas locales cumplan con los estándares de calidad exigidos por empresas transnacionales, esto a través de programas de certificación internacional. Es necesario generar condiciones concretas para un mayor eslabonamiento entre proveedores locales y las grandes transnacionales o de lo contrario se corre el riesgo de que la ZEE se convierta en un enclave económico, especializado en tareas de ensamblaje de fases del proceso productivo industrial de bajo valor agregado, o promueva la plantación de grandes extensiones de monocultivos considerando el impulso que se está dando al desarrollo agroindustrial.

Para la captación de inversiones productivas es necesario generar políticas que acompañen a los incentivos fiscales y no fiscales, otorgados por los diferentes niveles de gobierno, creando mecanismos de regulación a la entrada de capitales a la ZEE. Esto para asegurar que la focalización de empresas e inversión extranjera impacte de manera positiva al fortalecimiento del mercado interno a través del arrastre de actividades económicas locales y de la creación de empleos calificados.

Para la generación de nuevos y mejores incentivos que atraigan a empresas ancla, cabe considerar lo que menciona Gereffi (2014) respecto a la importancia del contexto institucional local y de las acciones de los llamados stakeholders: empresas, sector público e instituciones de educación. Se requiere de políticas que acompañen a los incentivos ya otorgados por el gobierno. Por ejemplo, alianzas con universidades públicas y privadas que impulsen la formación y certificación de ingenieros y trabajadores, así como generar mejores condiciones de inversión para superar el modelo de manufactura intensiva en mano de obra barata.

Para que la ZEE de Puerto Chiapas sea competitiva frente a las otras ZEE es indispensable establecer una estrategia de desarrollo regional, que asegure su sostenibilidad a largo plazo desde una perspectiva institucional. Como señala Farole (2011), en materia de políticas públicas se debe asegurar que las ZEE sean económicamente sostenibles y capaces de generar externalidades positivas, facilitando la modernización y la transformación estructural.

Propiciar un ambiente óptimo para la captación de flujos de inversión requiere de acuerdos políticos y sociales que den certidumbre a los inversionistas. Por ello, es necesario que se trabaje en formular acciones que den solución a los problemas estructurales que aquejan a la región.

Finalmente, es importante señalar que la propuesta de creación de las ZEE surge de un razonamiento incompleto y que pudiera resultar erróneo, que consiste en las siguientes afirmaciones: las entidades federativas del norte, el Bajío y el centro del país disfrutan de niveles de PIB per cápita más altos y de mayor crecimiento macroeconómico que las del sur y el sureste; esto se debe a que la productividad, la inversión, el valor agregado, la integración comercial, etc. es mayor en las primeras que en las últimas; a que las primeras tienen industria y las últimas no (SHCP, 2017); a que las últimas no son economías diversificadas, sofisticadas, ni complejas (Hausmann, Cheston y Santos, 2015). El problema es que, aún admitiendo la relación entre crecimiento económico e industria, por ninguna parte aparece que el crecimiento del Bajío o del centro del país se haya logrado a partir de ZEE, o que la experiencia del Programa de Industrialización Fronteriza (PIF), de 1965, en la frontera norte, pueda extrapolarse al caso de las ZEE en el sur-sureste, en un contexto socioeconómico e internacional muy distinto al de finales de la década de los sesenta. Además, los ejemplos de ZEE exitosas, como la de Shenzhen, en China, o la de Shannon, en Irlanda, poco tienen que ver con las condiciones locales, nacionales e internacionales que enfrenta el Soconusco en la actualidad. Será muy importante tener en cuenta las especificidades propias del caso.

Referencias bibliográficas

DOF (2016a). “Ley federal de zonas económicas especiales”. Diario Oficial de la Federación. 1 de junio.

DOF (2016b). “Reglamento de la ley federal de zonas económicas especiales”. Diario Oficial de la Federación. 30 de junio.

DOF (2017). “Decreto de declaratoria de la zona económica especial de Puerto Chiapas, Decreto de declaratoria de la zona económica especial de Coatzacoalcos y Decreto de declaratoria de la zona económica especial de Lázaro Cárdenas-La Unión”. Diario Oficial de la Federación. 29 de septiembre.

DOF (2018). “Convenio de Coordinación para el establecimiento y desarrollo de la Zona Económica Especial de Puerto Chiapas y su Área de Influencia”. Diario Oficial de la Federación. 28 de agosto.

Domínguez, L. y F. Brown (2017). “Las Zonas Económicas Especiales: los retos para México”. Revista de Economía Mexicana. Anuario UNAM, núm. 2, pp. 188-232.

Farole, T. (2011). Special economic zones in Africa: comparing performance and learning from global experience. The World Bank. Washington, D.C.

FIAS (2008). Special economic zones: performance, lessons learned, and implications for zones development. The World Bank. Washington, D.C.

Gereffi, G. (2014). “Nuevas tendencias en las cadenas de valor y el escalamiento industrial”. Seminario UNAM / INEGI. 10 de abril. México, D.F. Recuperado el 04 de diciembre de 2018, de https://www.inegi.org.mx/eventos/2014/exportaciones/doc/P-GaryGereffi.pdf

González, L. M. (2018). “Proyecto Sur-Sureste: ¿qué pasará con las ZEE?”. El Economista. 06 de septiembre. Recuperado el 10 de noviembre de 2018, de https://www.eleconomista.com.mx/opinion/Proyecto-Sur-Sureste-que-pasara-con-las-ZEE-20180907-0023.html

Hausmann, R., T. Cheston y M. Á. Santos (2015). La complejidad económica de Chiapas: análisis de capacidades y posibilidades de diversificación productiva. Center for International Development Working Paper, núm. 302. Harvard University. Cambridge.

Orozco, J. M. (2018). “Las zonas económicas especiales en el suroeste de México y el desarrollo regional”. Estudios Regionales en Economía, Población y Desarrollo: Cuadernos de Trabajo de la UACJ, núm. 43.

Ortegón, E., J. F. Pacheco y A. Prieto (2015). Metodología del marco lógico para la planificación, el seguimiento y la evaluación de proyectos y programas. Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social, CEPAL. Santiago de Chile.

Robledo, E. (2016). Análisis estructural de la economía del estado de Chiapas, un enfoque de insumo-producto. 2012. Tesis licenciatura. Universidad Autónoma Agraria Antonio Narro. Saltillo.

Sánchez, O. Y. (2018). “Puebla e Hidalgo en la mira de inversionistas”. Notimex. 25 de abril. Recuperado el 28 de mayo 28 de 2018, de http://www.notimex.gob.mx/reportaje/880/Puebla%20e%20Hidalgo%20en%20la%20mira%20de%20inversionistas

SHCP (2017). Zonas económicas especiales: el gran proyecto de nación. Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Ciudad de México.

Vázquez, C. (2017). “Desaparecen 20 km de vía y frenan proyecto de tren turístico Tapachula-Puerto Chiapas”. El Sol de Chiapas. 10 de abril. Recuperado el 15 de mayo de 2018, de http://www.elsoldechiapas.com/nota.php?sec=1&id=20941